Zielvereinbarungen im Hochschulbereich

Schmuck, Sebastian

Zielvereinbarungen im Hochschulbereich

Ein Beitrag zum neuen Steuerungsinstrument zwischen dem Staat und seinen Hochschulen

Reihe Verwaltungsrecht und Verwaltungspraxis, Band-Nr. 4
Bestell-Nr 1749
ISBN 978-3-8305-1749-8
erschienen 18.01.2010
Format kartoniert
Umfang 382
Gewicht 530 g
Preis 49,00
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Staatliche Hochschulen sehen sich immer mehr mit der Aufgabe konfrontiert, das aus der Privatwirtschaft stammende „Neue Steuerungsmodell“ mit den dazu gehörenden Instrumenten zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben um- und einzusetzen. Eines dieser neuen Instrumente ist die Zielvereinbarung, die auf allen Ebenen der Hochschulverwaltung abgeschlossen werden kann. Das vorliegende Werk beschäftigt sich mit externen Zielvereinbarungen, die zwischen dem jeweiligen Bundesland und den staatlichen Hochschulen und Medizinischen Fakultäten vereinbart werden. Es klärt die Frage auf, ob Zielvereinbarungen aus rechtswissenschaftlicher Sicht geeignet sind, die mit ihnen verfolgten Ziele zu erreichen. Nach einer einleitenden Vorstellung des Neuen Steuerungsmodells stellt der Verfasser in einem empirischen Teil Zielvereinbarungen aus den Bundesländern Sachsen-Anhalt, Sachsen, Thüringen, Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern sowie deren rechtliche Grundlagen dar. Darauf aufbauend untersucht er, ob die mit dem neuen Steuerungsinstrument verfolgten Ziele in der bisherigen Praxis erreicht wurden oder nicht. Im Hauptteil wird die zentrale Frage geklärt, ob es sich bei den Vereinbarungen um verbindliche öffentlich-rechtliche Verträge handelt und welche verfassungsrechtlichen Grenzen und einfach-rechtliche Vorschriften insbesondere beim Abschluss von Zielvereinbarungen zu beachten sind. Abschließend erläutert der Verfasser Fälle von Leistungsstörungen und Möglichkeiten der Durchsetzung der vertraglichen Verpflichtungen. Der Verfasser gelangt zu dem Ergebnis, dass sich Zielvereinbarungen aus juristischer Sicht grundsätzlich eignen, die mit ihnen angestrebten Ziele auch zu erreichen. Die bisher in der Praxis festgestellten Defizite beim Einsatz des neuen Steuerungsinstruments resultieren daher allein auf der konkreten Gestaltung der Vereinbarung im Einzelfall. Das vorliegende Buch richtet sich an alle Beteiligten der staatlichen Hochschulerwaltung sowohl auf Seiten der Länder und ihrer Ministerien als auch in den Hochschulen, die ihre Hochschulen mit Zielvereinbarungen führen wollen, um deren Vorteile für eine moderne Hochschulverwaltung zu nutzen.
Rezensionen
Die Wissenschaft in Deutschland wird ökonomisiert, Hochschulen sind Dienstleistungseinrichtungen. Sie müssen Output erbringen, Akademiker und nobelpreisreife Forschungsergebnisse, viel Papier. Damit werden Gesetze und Instrumente der Betriebswirtschaft auf die Hochschule angewandt. Diese müssen sich auf dem Markt, im Wettbewerb bewähren. Das »neue Steuerungsmodell«, das in die Staatsverwaltung schon längst eingezogen ist und als eine »umfassende Strategie zur Modernisierung von Staat und Verwaltung« angesehen wird, wird auf die Hochschule – wie vorher auf die Kommunen – übertragen. So will es eine »neue Verwaltungs(rechts)wissenschaft«.
Globalhaushalt, hierarchische Führung, doppelte Buchführung und Qualitätssicherung (durch Evaluierung) gehören zu den von der Wissenschaft und Praxis empfohlenen Instrumenten. Natürlich findet das »neue Steuerungsmodell« in Einrichtungen, die in funktionaler Selbstverwaltung Wissenschaft produzieren, besondere Bedingungen vor: sehr selbständige Untergliederungen (Fakultäten), Schwierigkeiten der Installierung von Hochschulräten und dergleichen mehr. Die Zielvereinbarung ist ein Instrument, das in Hochschulen zunehmend Anwendung findet. Es handelt sich um eine Absprache zwischen Ministerium und Hochschulleitung, Staat und Hochschule, bestimmte Leistungen mit bestimmten Mitteln zu erbringen, über die Ergebnisse zu berichten und gewisse Konsequenzen bei Erreichen oder Verfehlen des Zieles ins Auge zu fassen. Die Leistungs- oder Zielvereinbarung soll ein lernfähiges Steuerungsinstrument sein, kooperativ, dialogisch gehandhabt. Seine Einführung hat natürlich Vor- und Nachteile.
Die hier anzuzeigende, von Helmut Goerlich betreute Leipziger Dissertation unternimmt es, Einführung und erste Ergebnisse der Zielvereinbarung für die Hochschulen der Länder Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt, Thüringen, Brandenburg und Sachsen darzustellen. In den neuen Bundesländern wurde das »neue Steuerungsmodell« ab 1990 zügig eingeführt, etwa zehn Jahre nach den ersten Versuchen an westdeutschen Hochschulen. Der Verfasser konzentriert sich auf das Staat-Hochschule-Verhältnis, untersucht also nicht die Zielvereinbarungen zwischen Hochschule und Fakultät oder – weitergehend – zwischen Fakultät und Professor/Institut usw. Die 580 Seiten umfassende Arbeit ist (letztlich) in drei leite gegliedert: Zielvereinbarung (50 S.), erste Erfahrungen (40 S.), rechtlicher Rahmen (220 S.). Dem ganzen geht eine kurze Einleitung voraus, Ergebnisse und ein Fazit schließen die Arbeit ab.
Im Kern geht es (in Teil 1) um eine Neujustierung des Verhältnisses Staat-Hochschule und um die Scharrung eines vergrößerten Selbstverwaltungsfreiraumes der wissenschaftlichen Einrichtungen. »Management by objectives« bringt den Übergang von der Input- zur Outputsteuerung. Das Hochschul-Rahmengesetz hatte ursprünglich das »Zusammenwirken von Staat und Hochschule« geregelt; die Bestimmung wurde dann gestrichen. Der Verfasser grenzt die Zielvereinbarung von Zielvorgabe und Hochschulentwicklungsplan ab und gibt dann eine minutiöse Übersicht über Zielvereinbarungen in den Referenzländern.
Teil 2 steuert erste Erfahrungen bei. Die Ziele und Erwartungen der Einführung des Steuerungsinstrumentes »Zielvereinbarung« liegen auf der Hand: mehr Wissenschaftsfreiheit, Zurückdrängen staatlicher Detailsteuerung, mehr Effektivität und Effizienz, Planungs- und Finanzierungssicherheit auf beiden Seiten (auch der Regierung gegenüber dem Parlament!), Chance der Profilbildung usw. Gefahren und Nachteile liegen in zunehmenden Bindungen und Kontrollen, Globalhaushalten und »Globalkürzungen«, Vorrang von Wirtschaftlichkeitserwägungen vor wissenschaftsnäheren Zielsetzungen. Soweit es die Frage nach Erfahrungen angeht, so ist sie – wie der Verfasser ausführt – schwer zu beantworten. Es ist nicht sicher, ob und wieweit das Instrument akzeptiert wird. Planungssicherheit wird eher erreicht, wie auch Hochschulautonomie. Es gibt erste Erfolge in der Verbesserung der Leistungs- und Wettbewerbsfähigkeit. Die Zielerreichungskontrolle ist unsicher Ziele sind vage formuliert, die Messung von Wissenschaftsleistungen hochumstritten. In der Kapazitätsbestimmung hatte die Zielvereinbarung bisher so gut wie keine Erfolge. Unterm Strich: hoher Verwaltungsaufwand mit unsicheren Ergebnissen – wie (muss man sagen) nicht nur in der Hochschulverwaltung!
Im 3. teil steckt der Verfasser den rechtlichen Rahmen der Zielvereinbarung ab. Die Literatur tut sich mit der rechtlichen Einordnung schwer, Rechtsprechung gibt es (noch) nicht. Ist die Vereinbarung zwischen Hochschule und Ministerium über jeweilige Entwicklungs- und Leistungsziele ein öffentlich-rechtlicher Vertrag (so der Verfasser auf S. 209) oder nur eine vertragsähnliche Beziehung, da aufgrund des Parlamentsvorbehaltes nur einseitig bindend (Thieme)? Enthält eine Zielvereinbarung, die mit einem Globalhaushalt verbunden ist, eine Delegation der Finanzhoheit der staatlichen Seite? Sind die Medizinischen Fakultäten in hinreichendem Maße teilrechtsfähig, um selbständig Zielvereinbarungen abschließen /.u können? Wenn es – abschließend – um hinreichende Voraussetzungen für die Annahme eines öffentlichrechtlichen Vertrages geht, handelt es sich um informelles Verwaltungshandeln. Der Verfasser prüft sodann verfassungsrechtliche Grenzen einer Zielvereinbarung: Art. $ III GG – Berichtspflichten, Teilhaberechte von Fakultäten/Fachbereichen, Schwerpunktsetzung in der Forschung, leistungsorientierte Mittelverteilung, Berufsfreiheit (Art. 12 GG) – Kapazitätsvereinbarungen und BVerfGE 33, 303 (333), Budgetrecht des Parlaments, rechtsstaatlicher Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes, Hochschulgesetze, Verwaltungsverfah-rensrecht. Letztlich geht Schmuck kurz auf europarechtliche Grenzen ein: die Mobilitätsvorschriften des Europarechts dürfen durch Zielvereinbarungen nicht ausgehebelt werden. Störungen bei der Umsetzung von Zielvereinbarungen können durch Anpassung oder Kündigung beseitigt werden. Die Durchsetzung kann – begrenzt! – durch Aufsichtsmaß- nahmen, auch durch verwaltungsgerichtliche Klagen, bewirkt werden. Ein außerrechtlicher Gesichtspunkt wird erörtert: wird durch ein Gerichtsverfahren, das die Hochschule anstrengt, das Verhältnis vertrauensvoller Zusammenarbeit gefährdet? (Das darf nach Meinung des Rezensenten nicht sein!). Besser: Schlichtung?

Das Fazit des Verfassers: Die Zielvereinbarung ist ein taugliches Steuerungsmittel, bei Beachtung der Vorgaben, konkreten Zielen, messbaren Indikatoren, auch Anreizen. Ein Allheilmittel ist sie nicht (S. 362). – Man sieht: eine gründliche, sehr materialreiche Untersuchung, die ein wichtiger neuer Baustein des Hochschulrechtes ist.
Prof. Dr. Ulrich Karpen, Hamburg
DVBl Deutsches Verwaltungsblatt, Heft 13, Juli 2011

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