Gesetzgebung und kooperatives Regierungshandeln

Anderl, Thorsten

Gesetzgebung und kooperatives Regierungshandeln

Eine rechtstatsächliche und verfassungsrechtliche Untersuchung am Beispiel des 14. und 15. Deutschen Bundestages

Reihe Berliner Juristische Universitätsschriften - Öffentliches Recht, Band-Nr. 29
Bestell-Nr 1257
ISBN 978-3-8305-1257-8
erschienen 27.11.2006
Format kartoniert
Umfang 339
Gewicht 436 g
Preis 43,00
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Während der 14. und 15. Wahlperiode des Deutschen Bundestages ab dem Jahr 1998 häuften sich die Stimmen, die einen Machtverlust des Parlaments zu erkennen glaubten. Hintergrund war die Einsetzung zahlreicher so genannter Konsensrunden und Expertenkommissionen, die im Auftrag der Bundesregierung Vorschläge für konkrete Gesetzgebungsprojekte erarbeiten sollten. In die Gremien wurden neben staatlichen Vertretern und Sachverständigen vor allem auch Vertreter solcher gesellschaftlicher Gruppen berufen, die von dem jeweiligen Vorhaben unmittelbar betroffen waren. Der Autor untersucht unter Betrachtung der historischen Dimension kooperativen Staatshandelns, inwiefern es sich dabei um eine neue Entwicklung handelt, und erörtert die Ursachen dieser Form des Regierungshandelns. Anhand mehrerer Fallbeispiele wird dargelegt, unter welchen Bedingungen aus der Einbeziehung solcher Gremien in den Gesetzgebungsprozess ein Verlust parlamentarischer Gestaltungsmacht resultieren kann. Verfassungsrechtliche Bedenken speisen sich daraus, dass ausgewählten gesellschaftlichen Gruppen mit der Berufung ihrer Vertreter in die Gremien ein privilegierter Zugang zum staatlichen Willensbildungsprozess eingeräumt wird. Dies lässt den Autor zu der Einschätzung gelangen, dass es der Schaffung eines rechtlichen Rahmens für kooperatives Regierungshandeln bedarf, um den Konflikt zwischen der Notwendigkeit staatlich-gesellschaftlichen Zusammenwirkens einerseits und staatlicher Gemeinwohlverpflichtung andererseits so weit wie möglich aufzulösen.
Dr. Thorsten Anderl, geb. 1976, Studium der Rechtswissenschaften in Trier, Padua (Italien) und Berlin. Seit 2005 Referendariat am Kammergericht Berlin; 2006 Promotion an der Humboldt-Universität zu Berlin.
Rezensionen
Die vermeintliche "Kommissionitis" der Regierungen Schröder (vgl. S. 21 ff., 168 ff.) bildet den Anlass dieser bei Gunnar Folke Schuppen an der Humboldt-Universität entstandenen Dissertation. Sie gilt den beiden empirischen Erscheinungsformen – einerseits der "paktierten Gesetzgebung", bei der (namentlich beim Atomausstieg) zwischen Regierung und Verbänden und/oder Unternehmensvertretern ein bestimmter Gesetzesinhalt im Detail abgesprochen und dann nur noch im Parlament umgesetzt wird, und andererseits der "Gesetzesvorbereitung durch Expertenkommissionen", die auf Initiative der Regierung berufen werden (wie die "Hartz-Kommission") und Regelungsvorschläge für ein Problemfeld erarbeiten sollen (S. 29 ff. bzw. 73 ff.). Obwohl es diese Formen der Kooperation schon immer gegeben hat (S. 100 ff.), sieht der Autor für die von ihm untersuchten Legislaturperioden eine neue Qualität der kooperativen Gesetzesprozesse in ihrem Bezug zu gesamtgesellschaftlichen Querschnittsthemen (S. 111 ff.). Die Gründe für die gesetzgebungsspezifische Kooperation (S. 115 ff.) werden teils allgemein in den gewachsenen Steuerungsansprüchen an den Staat, den Grenzen interventionistischer Formen des Rechts und ihrer partiellen Kompensation durch kooperative Strukturen zwischen Staat und Gesellschaft gesehen - einem Wandel des Charakters von Staatlichkeit (S. 128ff.), wie sie schon in der Verwaltungs(rechts)wissenschaft des Gewährleistungsstaats breit diskutiert worden ist (nachgezeichnet S. 132 ff.) –, und teils in spezifischen Zwecken: Gewinnung von Sachverstand, argumentative Absicherung oder mediale Inszenierung der Regierungspolitik u.a.m. Ungeachtet der Skepsis gegenüber dieser Entwicklung auch in den politischen Diskussionen aller politischen "Lager" (S. 175 ff.) führt eine verfassungsrechtliche Prüfung (S. 225 ff.) zu dem Ergebnis, dass verfassungsrechtliche Begründungsversuche (aus Demokratieprinzip, Gleichheitssatz oder Grundsatz der Verfassungsorgantreue) keine Handhabe gegen solche kooperativen Formen der Gesetzesvorbereitung böten (S. 266); denn unter Zugrundelegung eines verfassungsrealistischen Verständnisses des parlamentarischen Systems (S. 189 ff.) könne der Bundestag auch unter diesen Bedingungen des kooperativen Regierungshandelns seiner Kontrollfunktion im Gesetzgebungsprozess (dazu S. 194 ff.) nachkommen, wie detailliert für die paktierte Gesetzgebung am Beispiel des Kraft-Wärme-Kopplungsgesetzes (S. 55 ff., 203 f.), für die Vorbereitung von Expertenkommissionen detailliert am Beispiel der Hartz-Gesetze belegt wird (S. 204 ff.) und durch ständige Betonung der Differenz von faktischer und rechtlicher Verbindlichkeit unterstrichen wird (z.B. S. 251, 252, 254). Der Schlussabschnitt begründet den Vorschlag einer (verfassungs-)gesetzlichen Normierung einer Rechtspflicht für die Regierung, das Parlament über solche Kooperationsvorgänge formell zu informieren und so Transparenz zu schaffen: über das Ob einer kooperativen Vorbereitung, die Auswahl der privaten Kooperationsteilnehmer und Zwischen- und Endergebnisse der Gremientätigkeit (S. 294).
Die Arbeit wendet bekannte Ergebnisse der Gesetzgebungs- und Verfassungsrechtslehre neu auf zwei aktuelle Erscheinungsformen kooperativer Gesetzesvorbereitung an, ohne sich durch eigene theoretische Neuentwürfe zu verheben. Sie gefällt durch ihre transparente, gut begründete Vorgehensweise und klare Argumentationen, in der Sache durch eine realitätsgerechte, vom Modellplatonismus freie und insoweit angemessene Verfassungsinterpretation. Sie will interdisziplinär informiert argumentieren, indem sie z.B. die sozialen Voraussetzungen von politischen Verhandlungen (vorzüglich komprimiert S. 33 ff.) und die Realität des politischen Gesetzgebungsalltags mitreflektiert; ihr Problemzugang ist weniger verfassungsrechtsdogmatisch als empirisch-staatswissenschaftlich geprägt. Sie argumentiert regelmäßig sehr zielführend, ohne Vollständigkeitsansprüchen bei der Verwertung der Literatur nachzugehen, die reich nachgewiesen wird, aber sich letztlich an wenigen zentralen Vorveröffentlichungen orientiert. Das begrenzte empirische Belegmaterial wird freilich sehr punktuell-beispielhaft herangezogen (es geht um weniger als eine Handvoll Gesetze bzw. Kommissionen), so dass seine Verallgemeinerungsfähigkeit nicht gesichert ist, sondern nur plausibilisiert wird. Die Schwerpunktsetzungen wirken gelegentlich unausgewogen; Entbehrliches (z. B. S. 175 ff.) steht neben Vertiefungsbedürftigem (z. B. S. 110 ff.), die Übertragbarkeit der verwaltungsrechtlichen Diskussion zum "Gewährleistungsstaat" auf die kooperative Gesetzgebung unter dem Gesichtspunkt der Verantwortungsteilung (S. 132 ff., 152 f.) hätte sich problematisieren lassen. Insgesamt handelt es sich aber um eine im Niveau gehobene und solide Dissertation; sie ist weniger wegen verfassungsrechtsdogmatischer Innovationen als wegen ihrer rechtstatsächlichen Bodenhaftung lesenswert.

(Professor Dr. Helmuth Schulze-Fielitz, Universität Würzburg)

Juristenzeitung 19/2008, S. 940
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