Direktdemokratische Elemente in der deutschen Verfassungsgeschichte

Wiegand, Hanns-Jürgen

Direktdemokratische Elemente in der deutschen Verfassungsgeschichte

Reihe Juristische Zeitgeschichte, Abteilung 1
Bestell-Nr 1210
ISBN 978-3-8305-1210-3
erschienen 20.07.2006
Format Hardcover
Umfang 649
Gewicht 1160 g
Preis 71,00
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Direktdemokratische Elemente wie die Volksgesetzgebung und Referenden existieren in der deutschen Verfassungsordnung seit der Weimarer Republik. Ihre Vorgeschichte geht auf die Französische Revolution und ihren Leitgedanken der Volkssouveränität zurück. Ihre Entwicklung erfolgte unter mannigfachen politischen und rechtlichen Behinderungen. Sie wurde unter der nationalsozialistischen Herrschaft pervertiert. In der nunmehr über fünfzigjährigen Verfassungsgeschichte der Bundesrepublik Deutschland kam sie zunächst kaum zum Zuge. Seit den neunziger Jahren sind direktdemokratische Elemente in allen Ländern und Kommunen eingeführt worden und werden dort zunehmend praktiziert. Auf der Bundesebene existieren sie immer noch nicht.
Der Verfasser zeichnet diese Entwicklung aus historisch-politischer, rechtlicher und rechtsdogmatischer Sicht nach. Dabei werden auch die andersartigen Entwicklungen in der Schweiz und in den USA herangezogen. Europäisierung und Globalisierung bestimmen nationalstaatliche demokratische Entscheidungsprozesse immer mehr. Die vorliegende Monographie liefert die erste zusammenhängende und umfassende Darstellung dieser Entwicklung. Dabei treten auch die gegenwärtigen Probleme von "Demokratie" auf den nationalen und transnationalen Politikebenen hervor.
Rezensionen
Die vorliegende Monographie ist die erste zusammenhängende Darstellung direktdemokratischer Elemente in der deutschen Verfassungsgeschichte. Unter solchen Elementen versteht der Verfasser rechtlich bindende Abstimmungen, die vom »Volke«, d. h. von z. B. Bürgergruppen, Parteien und Verbänden getragen werden oder die von Gesetzes wegen angeordnet sind. Dazu gehören insbesondere die Volksgesetzgebung (Initiierung eines Gesetzes) und das Referendum (Abstimmung über bereits beschlossene Gesetze). Sie sind von »Plebisziten« zu unterscheiden, die typischerweise von Regierungen angeordnet werden, um den Volkswillen festzustellen. Um die direkte Beteiligung des Bürgers am Staat tobt seit mehr als 200 Jahren eine erbitterte Diskussion. Die bürgerlichen Regierungen des 19. Jahrhunderts, die sich von der Allmacht des Absolutismus befreit hatten, nutzten die neu gewonnene Freiheit, um wirtschaftliche und politische Rechte des Bürgertums durchzusetzen; eine Beteiligung des gesamten Volkes hatten sie nicht im Sinn. Der Autor beschreibt den politischen und staatswissenschaftlichen Diskurs, der im Gefolge der Französischen Revolution über diese Elemente geführt wurde, wobei der Schwerpunkt auf der Zeit der Weimarer Republik und der Bundesrepublik liegt. Nach Art. 20 Abs. 2 GG geht die Staatsgewalt vom Volk aus, das diese durch »Wahlen und Abstimmungen« ausübt. Seit vielen Jahren sind Volksabstimmungen in allen Bundesländern sowie auf kommunaler Ebene verankert (allerdings mit sehr unterschiedlichen Zugangsvoraussetzungen), nicht aber auf Bundesebene. Ausführlich werden die beharrliche Weigerung der politischen Parteien, Volksabstimmungen auch auf Bundesebene einzuführen bzw. an überhöhte Voraussetzungen zu knüpfen, erörtert. Nach einer Erläuterung der Demokratieprobleme in der Europäischen Union würdigt der Autor abschließend Volksabstimmungen in positiver Weise. Sie ergänzten die Parteiendemokratie und wirkten gewaltenbalancierend. Hinzuzufügen wäre das »volkspädagogische« Moment. Demokratie lernt man nur durch Demokratie, d. h. durch »Übung« in Abstimmungen. Nur durch eigene Entscheidungsmöglichkeiten kann die weit verbreitete Demokratieverdrossenheit abgebaut werden. Eine Parlamentswahl alle vier oder fünf Jahre reicht nicht aus. Vorbildlich ist insoweit die vom Autor ausführlich erörterte Schweizerische Verfassung, nach der der Bürger nicht nur über sogenannte große Fragen, sondern in Kantonen und Kommunen auch über Straßenausbau, Krankenhäuser, Kreditvergaben, Schulen etc. entscheidet. Das Ergebnis ist meist eine mittlere Linie, die Bürger sind verantwortungsbewußt. Ähnliche Ergebnisse zeigt der Verfasser anhand von Beispielen aus den USA auf. Die Studie liefert wertvolle verfassungsrechtliche und rechtspolitische Erkenntnisse und wird für die verfassungsgeschichtliche Forschung und auch für die künftige Rechtspolitik ein unentbehrliches Nachschlagewerk sein.

(Diemut Majer)
Das Historisch-Politische Buch 05/2008, S. 640



I. Direkte Demokratie in der Neuzeit ist endgültig zu einem historischen Thema geworden. Nach der Arbeit von Christopher Schwieger (2005) liegt nun eine weitere Studie vor, die sich mit dem knappen Jahrhundert verfassungsmäßig institutionalisierter direktdemokratischer Elemente in Deutschland befaßt. Die hier anzuzeigende Arbeit ist eine historische Dissertation aus Darmstadt, die über den üblichen Umfang von Doktorarbeiten formal wie inhaltlich deutlich hinausgeht. Der Verfasser, Historiker und Staatsrechtswissenschaftler, schreibt aus besonders engagierter Perspektive. Dementsprechend werden gegen Ende des Buches auch gegenwärtig diskutierte Reformvorschläge verfassungsrechtlich untersucht, die im Zentrum stehende Verfassungsgeschichte mithin um eine Beschreibung und Analyse der Gegenwart sowie um Gestaltungsversuche für die Zukunft ergänzt. Dabei bezieht Wiegand eindeutig Position zu Gunsten direktdemokratischer Verfahren. Er reflektiert zu Recht, dass die Gegenwartsbindung, die in bestimmtem Umfang allen historischen Arbeiten eigen ist, zu Befangenheiten, Projektionen, Selektionen im historischen Teil führen kann. Mehr als eine solche aufgeklärte Offenlegung ist nicht zu erwarten. Allerdings ist der Duktus der Arbeit, insbesondere im Kapitel zur bundesrepublikanischen Geschichte, durch jenes Engagement sehr geprägt.
II. Die Arbeit ist in einen – sehr kurzen – ersten Teil (Kapitel 1 und 2) und einen – sehr langen – zweiten Teil gegliedert. Im ersten Kapitel finden sich Selbstverortung, Methodik und ein Kurzdurchgang durch die Arbeit, im zweiten Kapitel wird die Terminologie geklärt. Wiegand unterscheidet zwischen direktdemokratischen Elementen einerseits, zu denen auch die im Zentrum der Darstellung stehende Volksgesetzgebung sowie Bürgerbegehren auf kommunaler Ebene und Referenden zu zählen seien, und plebiszitären Elementen andererseits (25ff.). Letztere gehören zwar zu den direktdemokratischen Instrumenten, sollen aber, von oben eingeleitete, in der Regel der Akklamation dienende Verfahrensweisen bezeichnen, denen ein Weniger an bürgerlicher Autonomie zugesprochen wird, weshalb sie von anderen direktdemokratischen Instrumenten unterscheidbar gemacht werden sollen. Das ist gerade auch für eine historische Betrachtung erforderlich, damit die verschiedenen Realitäten von Volksgesetzgebung zutreffend erfaßt werden können.
Die Arbeit will zweierlei leisten. Zum einen soll nicht nur eine Normengeschichte, sondern die Geschichte debattierter und praktizierter direkter Demokratie geschrieben werden. Dementsprechend sollen die Praxis und die Debatten von Bürgern sowie von Fachleuten oder etwa von Richtern betrachtet werden. Eine "historische, politologische und verfassungsdogmatische Interpretationsgeschichte als 'Geistesgeschichte'" (8) schwebt dem Verfasser – in etwas redundanter Formulierung – vor. Zum anderen soll die bislang fehlende umfassende, zusammenhängende Darstellung der Geschichte direktdemokratischer Elemente geleistet werden. Die Arbeit berücksichtigt daher auch die Praxis in den Bundesländern (und als ergänzendes Material in Ansätzen in den Kommunen) im Gegensatz zur Verzichtsgeschichte, die für die Bundesebene zu erzählen ist. Angeschlossen werden schließlich ein kurzer Vergleich mit den USA und der Schweiz, Ausführungen zur Bedeutung direktdemokratischer Elemente für die europäische Integration und nicht zuletzt eine transnationale Perspektive auf die künftige Entwicklung direktdemokratischer Elemente.
Diesem umfangreichen und ambitionierten Programm wird die Arbeit weitgehend, allerdings oft überblickshaft gerecht; das kann sie auch deshalb, weil zu einzelnen Phasen mittlerweile auf umfangreiche Literatur zurückgegriffen werden kann. Im Übrigen greift Wiegand wesentlich auf publizierte Quellen zurück, dazu kommen Zeitungsarchivrecherchen. In der umfassenden Zusammenstellung wirklich neu sind die Unterkapitel zur Geschichte der Bundesrepublik, enthalten im langen Kapitel 6 (S. 237 - 494). Auch dieses, wie das Buch insgesamt, kann hier nicht umfassend gewürdigt werden. Einige Hinweise müssen genügen.
III. Das Kapitel über die Bundesrepublik enthält spannende Stücke Zeitgeschichte. Der Geschichte der politischen Debatte, gegliedert nach den Regierungskonstellationen (239-317), folgt die der wissenschaftlichen Diskussion (317-401), dann die Darstellung der Praxis in den Bundesländern anhand "repräsentativer" Beispiele (401 -440) sowie schließlich ein Durchgang durch "rechtliche Probleme", das ist: eine Geschichte der Gerichtsverfahren um direktdemokratische Initiativen (440-494). Diese Darstellungsweise trennt Zusammengehörendes, wie Wiegand zu Recht erläutert, und führt notwendig zu gewissen Wiederholungen, ist aber unumgänglich, wenn man überhaupt systematisch ansetzen will. Dies zu tun, scheint der Rezensentin berechtigt, da die untersuchten historischen Felder eigene Akteure und Strukturen und damit auch historisch-methodisch zu berücksichtigende Eigenheiten aufweisen.
Die Schilderung der politischen Debatte ist zugleich ein Durchgang durch die jeweils gesellschaftlich als wesentlich empfundenen Probleme: von der Bildung über die Kommunalreformen zu atomarer Rüstung; von den seitdem zunehmend thematisierten Umweltfragen über Veränderungen sozialer Sicherung zur Rechtschreibreform, bis schließlich zur 'demokratiefreundlicheren' Ausgestaltung der Verfahren direkter Demokratie selbst. Und sie zeigt: die Haltung pro respektive contra Volksgesetzgebung wechselt je nach konkretem politischen Gegenstand, um den es geht, Befürworter werden zu Gegnern und umgekehrt. Die wissenschaftsgeschichtliche Schilderung gibt die wesentlichen Positionen und – unterschwellig – Veränderungen des Debattenklimas wieder. Der Argumentationshaushalt der juristischen Diskussion ist beschränkt und im Fluß, wie auch die Rechtsprechungsgeschichte zeigt. Gewaltenteilung, Demokratieprinzip, Kompetenzfragen im föderalistischen System und schließlich rechtsstaatlicher Verfahrenszugang sind die Hauptthemen. Als Ergebnis der Praxisgeschichte in den Bundesländern benennt Wiegand das Problem der fehlenden "Waffengleichheit" und der rechtlich restriktiven Zulassungspraxis der Gerichte. Das Funktionieren der parteienstaatlichen Demokratie sei aber jedenfalls, anders als oft befürchtet, nicht beeinträchtigt worden, im Gegenteil sei ein Zufluß an Akzeptanz für die Politik festzustellen (437ff.). Die Contra-Argumente seien durch die bisherige Empirie entkräftet. Die skizzierten Darstellungen sind überblickshaft, nicht also konzentriert auf einzelne Akteure in den jeweiligen Diskursen. Insbesondere zur neuesten Zeit werten sie viel Material (etwa auch unpublizierte Verfahrensschriftsätze) aus. Abgerundet wird die Darstellung in den angehängten Kapiteln zu Schweiz und USA durch einen schon vorher öfter eingenommenen vergleichenden Blick, sowie durch Hinweise auf die Verlagerung von Entscheidungen auf die europäische Ebene respektive auf andere internationale Ebenen.
IV. Was ist kritisch anzumerken?
Das Buch ist auf das Ein- und Weiterarbeiten angelegt. Ausführliche Fußnoten, kurze biographische Angaben zu den erfaßten Akteuren sowie ein ausführliches Personenverzeichnis sind dafür außerordentlich hilfreich. Weniger hilfreich ist die Gliederung, die nicht leicht zu handhaben ist. Wäre das Kapitel über die Bundesrepublik als eigener Teil mit Unterkapiteln ausgestaltet, wäre der Zugriff, etwa auf einzelne Urteile, deutlich erleichtert. Das gilt umso mehr, als es kein Sach- und Rechtsprechungsverzeichnis gibt. Auch Zusammenfassungen für den ersten oder eiligen Zugriff wären durchgehend und systematisch, nicht nur als "Gesamtbilder" an einzelnen Stellen, hilfreich gewesen. Man muß nicht alle rechtspolitischen und verfassungsrechtlichen Aussagen des Verfassers teilen, auch nicht alle Bewertungen der historischen Schilderung. Insgesamt aber gilt: An der umfassenden Darstellung werden alle an der direkten Demokratie Interessierten nicht mehr vorbeikommen. Wiegand fordert zu Recht weitere empirische Arbeit zur Erforschung der Wirkungen direktdemokratischer Praxis. In der Tat müßte seine Bewertung zur Akzeptanzerhöhung der Politik wohl noch besser fundiert werden. Man wünschte sich auch eine Übersicht über alle Fälle seit 1946 mit einer Systematisierung der damit verbundenen Reaktionen der verschiedenen Akteure (Regierung, Gericht etc.), etwa Unzulässigerklärung, Alternativvorschlag, Kassation etc. Nur so kann empirisch informiert weiterdiskutiert werden. Dass historische Informiertheit und gegebenenfalls auch die Korrektur historischer Legenden um die Volksgesetzgebung erforderlich bleiben, zeigt die Wahrnehmung von Geschichte als Argument bis in die neuesten Gerichtsverfahren und rechtspolitischen Diskussionen hinein. Sie zeigt auch, dass die Historizität von Argumenten pro und contra überhaupt wahrgenommen werden muss. Dazu leistet die Arbeit einen engagierten Beitrag.

(Pascale Cancik)

Archiv des öffentlichen Recht, 133. Band, Heft 2 Juni 2008, S. 276-279



Wiegand gibt einen umfassenden Überblick zur verfassungsgeschichtlichen Entwicklung, insbesondere der Volksgesetzgebung: von der Weimarer Republik (und ihrer Vorgeschichte) über die Pseudo-Plebiszite der NS-Diktatur, von den Beratungen im Parlamentarischen Rat über die gesamte Zeit der alten Bundesrepublik bis zu den jüngeren und jüngsten Vorhaben, etwa im Rahmen der Gemeinsam Verfassungskommission der neunziger Jahre, der rot-grünen Koalition oder auch der Initiative "Mehr Demokratie".
Schließlich werden noch die für die deutsche Diskussion wichtigen Bezugssysteme Schweiz und USA vergleichend sowie die "Demokratie-Problematik" der europäischen Integration einbezogen. Den Ausgangspunkt bildet hierbei eine gegen den Mythos der "Lehren von Weimar" gerichtete Position, wie sie in den zumeist liberal-konservativen Strömungen von Staatsrecht und zeitgeschichtlicher Forschung (z. B. Fromme, Bracher) vorherrschten und die politische Kultur in der Bewertung direkt-demokratischer Elemente lange Zeit dominierten. So kommt Wiegand – unter anderem vor dem Hintergrund ihrer Erfolgsgeschichte auf Landesebene – zu einer insgesamt positiven Einschätzung. Seine Auffassung, in Plebisziten eine wirksame Ergänzung der "ermüdeten" parlamentarischen Parteiendemokratie zu sehen, muss man angesichts von Rechtspopulismus, konservativem Stimmverhalten des "Volkes" und auch hier zu beobachtender "Stimm-Müdigkeit" nicht teilen – herausgekommen ist aber hiervon unabhängig eine anhand der Einbeziehung der politischen Praxis und der "staatswissenschaftlichen" Diskurse empirisch gesättigte (manchmal vielleicht etwas zu detailverliebte Studie), die in ihrem mühelosen Wechsel zwischen Staatsrecht, Politikwissenschaft und Geschichte viel zu selten zu finden ist.

(RVO)
erschienen online am 07.03.2008, ZPoL, HR 2.3, NR 2.32



Die vorliegende Monographie ist die erste zusammenhängende Darstellung direktdemokratischer Elemente in der deutschen Verfassungsgeschichte. Unter solchen Elementen versteht der Verfasser rechtlich entscheidende Abstimmungen, die vom "Volke", d.h. regelmäßig von oppositionellen Bürgergruppen, Parteien und Verbänden inauguriert und getragen werden oder die von Gesetzes wegen angeordnet sind. Es handelt sich dabei insbesondere um die Volksgesetzgebung und um Referenden. Sie sind von "Plebisziten" zu unterscheiden, die typischerweise von Regierungen angeordnet werden, um den Volkswillen zu erfragen oder festzustellen.
Der Verfasser beschreibt den politischen und staatswissenschaftlichen Diskurs, der im Gefolge der Französischen Revolution seit der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts im deutschen Bereich über diese Elemente geführt wurde, ihre Entwicklung während der Weimarer Republik, ihre Denaturierung unter der nationalsozialistischen Herrschaft und ihre vielfach zögerliche und erst in jüngster Zeit erfolgreichere Wiedereinführung in deutschen Bundesländern und Gemeinden, sowie den beharrlichen Verzicht auf der Bundesebene. Anhand repräsentativer Konfliktfälle setzt er sich mit der Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte auseinander und fasst dabei die rechtlichen Rahmenbedingungen einer Weiterentwicklung ins Auge. Sein Blick richtet sich auch auf Demokratieprobleme in der Europäischen Union. Er stellt fest, dass direktdemokratische Elemente verfahrensneutral sind. Sie ergänzten das repräsentativ-demokratische System der gegenwärtigen Parteiendemokratie. Sie seien dazu geeignet, den politischen Wettbewerb zu verbessern und in einem "Parteienstaat" wie der Bundesrepublik gewaltenbalancierend zu wirken. Würden sie anwendungsfreundlich gestaltet - vor allem in Hinblick auf Finanzklauseln und auf Quoren, die oft immer noch zu hoch seien - so hätten sie dazu beigetragen, die verbreitete "Demokratieverdrossenheit" von Bürgern abzubauen. Daher sei auch ihre Einführung auf Bundesebene zu begrüßen.
Von besonderem Interesse ist, dass der Verfasser die schweizerische Verfassungsgeschichte der "Direkten Demokratie" seit Beginn des 19. Jahrhunderts herangezogen hat. Sie ist für ihn ein Spiegel der grundlegend anders verlaufenden deutschen Verfassungsgeschichte. Ein solcher Einbezug ist in der deutschen Verfassungsgeschichtsschreibung neu. Er liefert zugleich wertvolle verfassungsrechtliche und rechtspolitische Erkenntnisse, die einen nationalstaatlich-demokratischen Rahmen überschreiten. Insofern ist die flüssig geschriebene, gut lesbare Darstellung auch aus schweizerischer Sicht von hohem Interesse.
Der Verfasser hebt hervor, dass er wesentliche Anregungen und Erkenntnisse der Vereinigung "Mehr Demokratie" verdankt und widmet ihren Bemühungen um den Ausbau und die Einführung direktdemokratischer Elemente erhöhte Aufmerksamkeit. So wird der Modellentwurf für "bundesweite Volksentscheide" von 1999 bis 2004 ausführlich gewürdigt. Auch die Bestrebungen auf europäischer Ebene werden herausgestellt. Der Verfasser weiß sich dem Demokratieprinzip des Grundgesetzes verpflichtet und begleitet die Befürworter direktdemokratischer Elemente in Wissenschaft, Publizistik und Politik mit Verständnis und Empathie.

mehr demokratiezeitschrift für direkte demokratie, Nr. 75, 03/2007



Die vorliegende Monographie ist die erste zusammenhängende Darstellung direktdemokratischer Elemente in der deutschen Verfassungsgeschichte von der Zeit der Französischen Revolution bis zur Gegenwart. Bei "direktdemokratischen Elementen" handelt es sich um rechtlich entscheidende Abstimmungen, die vom "Volk" – d. h. in der Praxis regelmäßig von oppositionellen Bürgergruppen und Parteien – inauguriert und getragen werden oder die von Gesetzes wegen angeordnet sind. Solche Volksabstimmungen erfolgen als Volksgesetzgebung oder als Referenden über parlamentarische Gesetze oder Verwaltungsmaßnahmen. Sie sind von "Plebisziten" zu unterscheiden, die typischerweise von Regierungen angeordnet werden, um den Volkswillen über bestimmte Maßnahmen akklamatorisch festzustellen oder diesen zu erfragen.
Der Verfasser sucht typische Fehlurteile über Weimarer Volksabstimmungen zu korrigieren. Seine besondere Aufmerksamkeit gilt heutigen Abstimmungen auf der Länder- wie der Gemeindeebene. Er zieht auch schweizerische und nordamerikanische Verhältnisse vergleichend heran und wirft einen Blick auf die Europäische Union. Er arbeitet schließlich die Entwicklung der publizistischen und der staatswissenschaftlichen Diskussion dieser Elemente heraus und setzt sich anhand repräsentativer Konfliktfälle mit der Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte auseinander. Für den Verfasser sind direktdemokratische Elemente verfahrensneutral. Sie ergänzen das repräsentativ-parlamentarische System der heutigen "Parteiendemokratie". Ungeachtet gesetzgeberischer Erfolge seien sie dazu geeignet, den politischen Wettbewerb zu verbessern und in einem "Parteienstaat" gewaltenbalancierend zu wirken. Bei anwendungsfreundlicher Gestaltung - vor allem im Hinblick auf Ausnahmetatbestände wie Finanzierungsklauseln und auf Beteiligungs- und Zustimmungsquoren - könnten sie dazu beitragen, die gegenwärtige "Demokratieverdrossenheit" vieler Bürger abbauen zu helfen. Dies gelte für die Gemeinde- wie für die Landesebene und sei - im Sinne von Art. 20 Abs. 2 GG – auch auf der Bundesebene sinnvoll.
Die umfängliche Darstellung des Verfassers ist gut zu lesen und auch für Nichtfachleute eingängig und verständlich. Sein Buch verdient hohe Aufmerksamkeit.

(Prof. Dr. Jens M. Schmittmann, Essen)

Verwaltungsrundschau, Heft 04/2007, S.144

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