Wirtschaftssanktionen der Vereinten Nationen im Umfeld bewaffneter Konflikte

Schotten, Gregor

Wirtschaftssanktionen der Vereinten Nationen im Umfeld bewaffneter Konflikte

Zur Bindung des Sicherheitsrates an individualschützende Normen

Reihe Bochumer Schriften zur Friedenssicherung und zum Humanitären Völkerrecht, Band-Nr. 53
Bestell-Nr 1166
ISBN 978-3-8305-1166-3
erschienen 15.05.2007
Format kartoniert
Umfang 394
Gewicht 572 g
Preis 42,00
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Der Einsatz von Wirtschaftssanktionen zählt zum unverzichtbaren Instrumentarium des VN-Sicherheitsrates, dessen er sich seit Ende des Ost-West-Konflikts verstärkt bedient – mit teilweise gravierenden Auswirkungen auf die von den Sanktionen betroffene Zivilbevölkerung, besonders da, wo die Sanktionsadressaten auch noch mit einem bewaffneten Konflikt konfrontiert sind. Die Untersuchung widmet sich der Frage, welchen individualrechtlichen Schutz humanitäres Völkerrecht und Menschenrechte bei VN-Sanktionen gewähren. Hierzu wird zunächst der Anwendungsbereich beider Rechtsgebiete bei VN-Sanktionen abgesteckt, bevor auf Art und Umfang einer Bindung des VN-Sicherheitsrates an humanitäres Völkerrecht und Menschenrechte eingegangen wird. Besondere Beachtung kommt der Frage zu, welche Rolle der VN-Sicherheitsrat in jüngerer Zeit im Hinblick auf die Achtung, Förderung und Weiterentwicklung des humanitären Völkerrechts und der Menschenrechte gespielt hat und welche Konsequenzen daraus für seine eigene Bindung abzuleiten sind. Anschließend werden die konkret anwendbaren Regeln aus beiden Rechtsgebieten herausgearbeitet und ihre inhaltlichen Parallelen analysiert. Da es sich hierbei vielfach um neuere Regelungen handelt, wird deren gewohnheitsrechtlicher Charakter und Inhalt anhand der umfangreicheren jüngeren Praxis und Übung der Staaten und internationalen Organisationen untersucht.
Rezensionen
Wie kein anderes UN-Hauptorgan hat der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen vom Ende der Blockkonfrontation profitiert. Kaum aus dem Dornröschenschlaf erwacht, machte er von seinen Befugnissen so tatkräftig Gebrauch, dass die neunziger Jahre zu Recht als "Sanktionsdekade" (Cortright/Lopez) bezeichnet werden konnten. Die neue Aktivität rief gerade unter Völkerrechtlern zunächst Euphorie hervor, illustrierte sie doch die gestiegene Bedeutung der Weltorganisation. Mittlerweile erscheint der Sicherheitsrat vielen Beobachtern weniger als wachgeküsstes Dornröschen denn als gefährlicher Geist, der aus der Flasche entwichen ist: so weit scheint sein Ermessensspielraum bei der Feststellung von Friedensbedrohungen, so breit das Spektrum der ihm eingeräumten Reaktionsformen von der Einzelfallmaßnahme bis zur faktischen Weltgesetzgebung. Dies gilt insbesondere seit deutlich geworden ist, wie stark Beschlüsse des Sicherheitsrats Rechte Einzelner betreffen können – sei es als mittelbare Folge staatsgerichteter Wirtschaftssanktionen (wie etwa im Fall Irak) oder als unmittelbare Adressaten (wie im Fall terrorverdächtiger Personen auf Listen der Sanktionsausschüsse).
Diese vereinfachend dargestellte Entwicklung bildet den Hintergrund der beiden anzuzeigenden Dissertationen. Beide untersuchen das Spannungsverhältnis von Sicherheitsratshandeln und Individualrechten: Gregor Schotten den "Individualrechtsschutz bei Sanktionen" (S. 75), Noah Birkhäuser (Peter Lang 2007) die Frage, "inwiefern [der Sicherheitsrat] die Rechte der Individuen, gegen die er vorgeht, respektieren muss" (S. 2). Bedenkt man den gemeinsamen Ausgangspunkt und die ähnliche Zielsetzung, so überrascht, welch unterschiedliche Wege die Autoren gehen. Schotten untersucht den Individualrechtsschutz bei staatsgerichteten Wirtschaftssanktionen klassischer Prägung, wie sie der Sicherheitsrat etwa gegen Irak und Sierra Eeone verhängt hat; dabei beschränkt er sich – wie im Titel angedeutet – auf Sanktionen "im Umfeld bewaffneter Konflikte" und auf existenzielle Individualrechte wie die Freiheit von Hunger oder das Recht auf Leben. Birkhäuser nimmt unmittelbar individualgerichtete Sanktionen (etwa Reisebeschränkungen oder Kontensperrungen) in den Blick, also eine Untergruppe moderner zielgerichteter Sanktionen; ihm ist zunächst daran gelegen, deren Bedeutung in jüngeren Sicherheitsratsresolutionen zu belegen, sodann deren rechtlichen Rahmen zu bestimmen. Diese unterschiedliche Ausrichtung bedingt erheblich unterschiedliche Schwerpunkte. Zwar bemühen sich Schotten wie Birkhäuser um eine Klärung des Sanktionsbegriffs und stellen den rechtlichen Rahmen der Art. 39ff. UN-Charta dar. Jenseits dieser Vorklärungen jedoch trennen sich die Wege schnell.
Gregor Schotten widmet gut zwei Drittel seiner Arbeit dem humanitären Völkerrecht und dem Menschenrechtsschutz und ihrer Einwirkung in das Recht der Vereinten Nationen. Dabei geht er jeweils in zwei Schritten vor: In einem ersten belegt er, dass Menschenrechte und humanitäres Völkerrecht den Sicherheitsrat binden. Angelpunkt seiner Argumentation ist die These, dass der Sicherheitsrat bei seinem Handeln wesentliche Ziele und Grundsätze der Vereinten Nationen zu beachten habe. Diese These ist nicht revolutionär, wird aber interessant begründet: Anhand einer Fülle von Resolutionen und ihrer Entstehungsgeschichte legt Schotten detailliert dar, dass der Sicherheitsrat selbst sich keinesfalls für rechtlich ungebunden hält; auch zeigt er, dass die UN-Praxis die populäre Ansicht, nach der lediglich das zwingende Völkerrecht (ins cogens) dem Sicherheitsratshandeln rechtliche Grenzen setzt, nicht stützt. Seine Erörterung ist hilfreich, geht sie doch über die üblichen argumentativen Schnellschüsse auf der Grundlage vermeintlich logischer Ableitung – ius cogens als höchstes Recht, Rechtsbindung des Sicherheitsrats als angeblich zwingende Konsequenz – hinaus. Ob dies Schottens Versuch, rechtliche Grenzen aus den UN-Zielvorstellungen und UN-Grundsätzen abzuleiten, stützt, steht auf einem anderen Blatt. Insbesondere die These von der Selbstbindung des Sicherheitsrats müsste wohl weiter vertieft werden; unklar bleibt etwa, ob der Sicherheitsrat von seinen selbst übernommenen Verpflichtungen wieder abrücken könnte. Trotz dieser Kritik aber ist Schotten zugute zu halten, dass er sich nicht darauf beschränkt, die Rechtsbindung des Sicherheitsrats schlicht zu behaupten oder gängige Erklärungsansätze bloß zu wiederholen; dies hebt seine Arbeit von vielen anderen Erklärungsversuchen ab.
Da jedenfalls der gewohnheitsrechtliche Mindeststandard der Menschenrechte, nach seiner Ansicht aber auch die gewohnheitsrechtlich anerkannten Regeln des humanitären Völkerrechts, zu diesen Zielen rechnen, kann Schotten in einem zweiten Argumentationsschritt relativ klare rechtliche Grenzen des Sicherheitsratshandelns entwickeln. Dazu untersucht er materialreich, ob bestimmte Menschenrechte oder Regeln des humanitären Völkerrechts gewohnheitsrechtliche Geltung erlangt haben und somit zu den Zielen der Vereinten Nationen gerechnet werden können. Dies bejaht er für zentrale Rechtssätze des humanitären Völkerrechts (Verbot des Aushungerns, Verbot der Behinderung humanitärer Hilfsleistungen) wie auch des Menschenrechtsschutzes (Recht auf Leben, auf Freiheit von Hunger und auf medizinische Grundversorgung). Im Ergebnis zieht er dem Handeln des Sicherheitsrats somit durchaus Grenzen. Allerdings verzichtet er dann leider darauf, die tatsächlich erlassenen Resolutionen an den rechtlichen Vorgaben zu messen und Möglichkeiten der Rechtsdurchsetzung zu erörtern. Dies ist bedauerlich, denn gerade bei interpretationsbedürftigen Rechtssätzen wie etwa dem behaupteten "Recht auf medizinische Grundversorgung" oder dem Kerninhalt des Rechts auf Leben können Rechtsverstöße wohl nur anhand einer konkreten Einzelfallprüfung festgestellt werden. Zudem bleibt offen, ob beziehungsweise wie die Betroffenen die detailliert begründeten rechtlichen Standards wirksam geltend machen können. Nach Ansicht Schottens sollen Resolutionen, die gegen gewohnheitsrechtliche Menschenrechte oder humanitäres Völkerrecht verstoßen, die Mitglieder der Vereinten Nationen nicht binden. Was aber geschieht, wenn die Mitglieder (sei es, weil sie Schottens These von der Rechtsbindung nicht teilen oder weil sie sich nicht für prüfungsbefugt halten) von der Möglichkeit der Umsetzungsverweigerung keinen Gebrauch machen, bleibt unklar. Die Debatten und Gerichtsverfahren der vergangenen Jahre zeigen, dass die Durchsetzung der rechtlichen Standards gegenüber dem Sicherheitsrat beziehungsweise den umsetzenden Staaten das eigentliche Problem im Rahmen des Individualrechtsschutzes bei Sanktionen darstellt. Dieses Problem behandelt Schotten nicht. Ob der Sicherheitsrat seiner "Bindung an individualschützende Normen" gerecht geworden ist, bleibt daher offen, die Anwendung der rechtlichen Maßstäbe anderen überlassen. Diese Maßstäbe in dogmatisch sauberer und detaillierter Argumentation entwickelt zu haben, ist aber kein geringes Verdienst.
Noah Birkhäusers Arbeit ist spezifischer auf das Recht der Vereinten Nationen ausgerichtet. Ihm geht es in seinem Hauptteil zunächst um die Sanktionspraxis des Sicherheitsrats. Dazu wertet er Resolutionen in insgesamt 17 Konflikten – von Rhodesien über Afghanistan bis zu Côte d'Ivoire – aus. Die Darstellung ist klar strukturiert und belegt Birkhäusers eingangs geäußerte These, heute sei es "ständige Praxis von Staaten und Internationalen Organisationen, auch gegen Individuen ... mittels völkerrechtlicher Sanktionen vorzugehen" (S. 42). Allerdings gerät sie mit fast 150 Seiten sehr breit. Eine stärkere Zuspitzung auf individualgerichtete Sanktionen hätte die Lesbarkeit erhöht; andererseits bietet Birkhäusers umfassende Darstellung einen guten Überblick über die Entwicklung der Sanktionspraxis. Im zweiten Hauptteil wird diese sodann einer rechtlichen Würdigung unterzogen. Dabei kommt Birkhäuser in vielen Punkten zu
denselben Ergebnissen wie Schotten: Wie dieser hält er den Sicherheitsrat für rechtlich gebunden; wie dieser zeigt er den Konflikt zwischen Sicherheitsratsresolutionen und individuellen Menschenrechten auf und billigt den UN-Mitgliedstaaten (jedenfalls bei offensichtlich rechtswidrigen Sanktionen) ein Recht zu, die Umsetzung bindender Resolutionen zu verweigern. Birkhäusers Argumentation zu diesen Punkten fällt jedoch zumeist knapper aus als bei Schotten. Die Bindung an zwingendes Völkerrecht etwa wird kaum mehr als behauptet, abgestützt wesentlich durch die Suggestivfrage, ob denn der Sicherheitsrat – wäre er nicht gebunden – einen Völkermord anordnen dürfe (S. 230). Und auch dass der Sicherheitsrat grundlegende Regeln des humanitären Völkerrechts zu beachten habe, wird nicht wirklich begründet – alles andere wäre nach Ansicht Birkhäusers "[p]olitisch und rechtlich ... kaum vertretbar" (S. 246). Hier fällt seine Arbeit im Vergleich zu Schottens ab. Dafür nimmt Birkhäuser zu einer Reihe weiterer Probleme Stellung. Besonders hervor stechen etwa die gelungenen Ausführungen zu den Möglichkeiten der Durchsetzung individualschützender Normen gegenüber dem Sicherheitsrat: Einer direkten Kontrolle von Resolutionen – sei es durch den Internationalen Gerichtshof oder nationale Gerichte – steht Birkhäuser mit guten Argumenten skeptisch gegenüber. Erfolgversprechender erscheint ihm ein gerichtliches Vorgehen gegen Umsetzungsakte; hier sieht er insbesondere den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte und den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften als grundsätzlich kontrollbefugt an und bezieht auch die bedeutsamen Urteile des Europäischen Gerichts erster Instanz in den Fällen Yussuf und Kadi in seine Analyse ein. Insgesamt erreicht seine Untersuchung nicht immer Schottens Tiefe. Sie deckt aber ein deutlich weiteres Argumentationsfeld ab und vermittelt einen guten Überblick über die vielfältigen rechtlichen Probleme individualgerichteter Sanktionen.
Trotz ihres sehr ähnlich formulierten Erkenntnisinteresses haben Schotten und Birkhäuser ganz unterschiedliche Arbeiten vorgelegt, von denen jede ihre eigenen Vorzüge hat. Schotten geht gründlicher vor und belegt die Existenz einzelner rechtlicher Grenzen des Sicherheitsratshandelns mustergültig. Birkhäuser arbeitet die heutige Bedeutung individualgerichteter Sanktionen deutlich heraus und spricht nahezu alle auftretenden Rechtsprobleme an. Beide Arbeiten ergänzen sich daher gut. Ihnen gemeinsam ist das Bestreben, das Handeln des Sicherheitsrats rechtlich zu erfassen und einzuhegen. Dieses Ziel ist ein hehres und begrüßenswert, denn seiner Hauptverantwortung für den Weltfrieden wird der Sicherheitsrat auf Dauer nur gerecht werden, wenn er sich nicht über das Recht stellt. Dies zu fordern, heißt nicht, den Geist wieder in die Flasche zu verbannen, sondern nur, sein Wirken in leidlich geordnete Bahnen zu lenken.

(Christian J. Tams)

Vereinte Nationen, Heft 4/2008, S. 185-186



Gregor Schotten möchte in seiner Dissertation den Individualrechtsschutz bei der Verhängung von Sanktionen untersuchen. Er wirft die Fragen auf, ob rechtliche Vorschriften auf Wirtschaftssanktionen anwendbar sind und in welchem Maße dadurch Einschränkungen bei der Verhängung von Sanktionen bestehen. Er legt dabei einen Schwerpunkt auf den durch das humanitäre Völkerrecht gewährten Individualrechtsschutz (S. 75).
Im ersten Kapitel der Untersuchung beginnt Schotten mit der Herleitung und Klärung des Begriffs der "Wirtschaftssanktionen" (S. 79ff.). Es folgt ein Überblick über die von den Vereinten Nationen seit 1990 verhängten Sanktionen (S. 86ff.). Zur Veranschaulichung werden immer wieder die Beispiele Irak und Sierra Leone herangezogen. Die Motive und Ziele bei der Verhängung von Sanktionen werden herausgearbeitet (S. 97ff.) sowie die Auswirkungen, vor allem humanitärer Art, von Wirtschaftssanktionen auf den Zielstaat zunächst allgemein (S. 100) wie auch am Beispiel des Iraks und Sierra Leones (S. 101ff.) dargestellt. Dabei gelangt Schotten zu dem Ergebnis, dass Wirtschaftssanktionen erhebliche Auswirkungen auf die gesundheitliche Versorgung und die Ernährungslage der Bevölkerung mit sich bringen können und dass insbesondere der fehlende Zugang für humanitäre Hilfsorganisationen gravierend sei (S. 107). Nach vorgenommener Abgrenzung zu anderen völkerrechtlichen Maßnahmen (Embargo etc.) kommt Schotten zu dem Ergebnis, dass Wirtschaftssanktionen keinem völkerrechtlichen Instrument ohne weiteres zugeordnet werden können (S. 114).
Das zweite Kapitel befasst sich mit der Verhängung und Durchführung von Wirtschaftssanktionen der Vereinten Nationen (VN) und deren Zurechnung. Das dritte Kapitel ist den Voraussetzungen einer Anwendung humanitären Völkerrechts auf Wirtschaftssanktionen der VN gewidmet. In einem ersten Teil wird festgestellt, dass die Anwendbarkeit humanitären Völkerrechts auf Zwangsmaßnahmen nicht durch den besonderen Status der VN ausgeschlossen ist (S. 171). In einem zweiten Schritt geht es um das Vorliegen eines "bewaffneten Konflikts" (S. 171-192).
Der zweite Teil untersucht, inwieweit die VN an das humanitäre Völkerrecht gebunden sind. In Betracht kommt sowohl eine gewohnheitsrechtliche Bindung als auch eine Bindung an die Satzung der Vereinten Nationen (SVN) (S. 194). Zunächst befasst sich Schotten mit der Bindung des Sicherheitsrates. Anhand einer Auslegung der SVN stellt er fest, dass der Sicherheitsrat, um im Sinne von Art. 24 SVN "ein schnelles und wirksames Handeln der Vereinten Nationen zu gewährleisten" im Rahmen von Kapitel VII SVN die Möglichkeit haben soll, von den völkerrechtlichen Grundsätzen des Gewaltverbots und der Souveränität der Staaten abzuweichen. Eine Betrachtung von Art. 103 SVN ergibt aber, dass dieser nur eine Abweichung von völkervertragsrechtlichen Verpflichtungen der VN-Mitgliedstaaten zuläßt, nicht aber von Völkergewohnheitsrecht. Hieraus folgt, dass der Sicherheitsrat nicht umfassend von völkerrechtlichen Prinzipien befreit ist und seinem Handeln Grenzen gesetzt sind (S. 199ff.). Auch die anschließende Analyse der späteren Praxis des Sicherheitsrates und der Mitgliedstaaten anhand von Beispielen gelangt zu dem Ergebnis, dass dem Handeln des Sicherheitsrates völkerrechtliche Grenzen gesetzt sind, wobei fraglich ist, wie weit diese reichen (S. 205ff.). Ein Abweichen des Sicherheitsrates von anerkannten Prinzipien des humanitären Völkerrechts oder der Menschenrechte ist hingegen nicht feststellbar. Die Untersuchung der Sanktionsresolutionen des Sicherheitsrates zeigt, dass in allen bestehenden Sanktionsregimen humanitäre Ausnahmeregelungen enthalten sind, deren Umsetzung allerdings Probleme bereitet (S. 212ff.). Zusammenfassend folgert Schotten, dass die Unterscheidung zwischen lus-cogens-Normen und anderen Normen bei der Frage nach möglichen Bindungen nicht vollständig überzeuge und dass der Sicherheitsrat zwar nicht umfassend an Völkergewohnheitsrecht gebunden sei, aber auch einige Gebiete des Gewohnheitsrechts respektieren müsse, denen kein lus-cogens-Charakter zugesprochen wird. Als mögliche Begründungen hierfür führt er an, dass der Sicherheitsrat diese Normen selbstbindend akzeptiert habe und sie zu den Grundsätzen und Zielen der VN gehören (S. 222f.). Auf dieser Vermutung aufbauend, gelangt die Untersuchung, inwieweit Regeln des humanitären Völkerrechts zum Schutz der Zivilbevölkerung Bestandteil der Zielvorschriften der SVN sind, zu dem Ergebnis, dass die Achtung und Förderung der Prinzipien des humanitären Völkerrechts zu den in Art. l Nr. 3, 55, 56 und Art. l Nr. l SVN niedergelegten Aufgaben und Zielen gehören (S. 237, 247). Die Mitgliedstaaten sind gemäß Art. 25, 48 SVN gehalten, Sanktionsresolutionen zu beachten und der gemeinsame Art. l Genfer Abkommen (GA) stellt eine besondere Verpflichtung der Staaten zur Beachtung des humanitären Völkerrechts dar (S. 250ff.).
In den folgenden beiden Kapiteln arbeitet der Autor den auf Wirtschaftssanktionen der VN anwendbaren Regelungsbestand des humanitären Völkerrechts bzw. des Rechts der Menschenrechte heraus, wobei er zunächst auf den Gewohnheitsrechtsnachweis im humanitären Völkerrecht eingeht. Anschließend wird ausführlich auf das gewohnheitsrechtliche Verbot des Aushungerns der Zivilbevölkerung als Methode der Kriegführung im internationalen bewaffneten Konflikt in der Geschichte und in den GA eingegangen (S. 278-318). Eine Analyse der Praxis von Staaten und internationalen Organisationen, der Opinio iuris sowie der Bewertung in der Völkerrechtslehre zeigt, dass das Verbot des Aushungerns der Zivilbevölkerung als Methode der Kriegsführung im internationalen Konflikt inzwischen zum humanitären Völkergewohnheitsrecht gehört. In einem Exkurs arbeitet Schotten heraus, dass das Aushungern der Zivilbevölkerung als Methode der Kriegführung auch ein Kriegsverbrechen im internationalen Konflikt darstellt (S. 319-323). Bejaht wird auch die Existenz eines gewohnheitsrechtlichen Rechts auf Zugang für humanitäre Hilfslieferungen (S. 324-348). Hingegen ist das Recht der Zivilbevölkerung auf Erhalt humanitärer Hilfe, insbesondere aufgrund fehlender Übung, noch nicht gewohnheitsrechtliche anerkannt (S. 348-354).
Dem Recht auf Leben kommt sowohl in seiner Ausprägung als Abwehrrecht als auch als zu aktiven Handlungen veranlassendes "survival right" Gewohnheitsrechtscharakter zu (S. 361). Bei dem Recht auf Nahrung ist zwischen dem Recht auf angemessene Nahrung, dem keine unmittelbare Verbindlichkeit zukommt, und dem Recht, vor Hunger geschützt zu sein, zu differenzieren (S. 361ff.). Letzteres stellt einen verpflichtenden Kern dar und begründet die Verpflichtung, humanitärer Hilfe Zugang zu gewähren, wenn nur so das Hungern der Zivilbevölkerung abgewendet werden kann (S. 3/b). Gewohnheitsrechtlicher Charakter komme auch dem Kernbereich des Rechts auf Gesundheit zu, der durch das Verbot staatlichen Handelns, das in erheblichem Maße die Gesundheit der Bevölkerung beeinträchtigt und das Recht auf Zugang zu medizinischer Basisversorgung gebildet wird (S. 382f.).
Als Resultat der vorgenommenen Untersuchung stellt der Autor dar, dass in beiden Rechtsgebieten derselbe Schutzbereich besteht, z.B. haben das gewohnheitsrechtliche Recht, vor Hunger geschützt zu sein und das gewohnheitsrechtliche Verbot des Aushungerns der Zivilbevölkerung als Methode der Kriegsführung denselben Schutzbereich. Eine analoge Anwendung von humanitärem Völkerrecht bei Wirtschaftssanktionen außerhalb eines bewaffneten Konflikts ist somit nicht notwendig (S. 383).
Schotten schließt mit der Feststellung, dass die beteiligten Akteure bei der Verhängung und Umsetzung von Sanktionen die dem Individualschutz dienenden Normen des humanitären Völkerrechts und der Menschenrechte beachten müssen (S. 392).
Es handelt sich um ein informatives, gut strukturiertes und aufgrund vieler Beispiele auch anschaulich geschriebenes und damit lesenswertes Buch. Mit dem Autor ist eine stärkere Einbeziehung individual-schützender Regeln bei der Verhängung und Umsetzung von Sanktionen, z.B. durch die vor der Sanktionsverhängung stattfindende Überprüfung, ob Individualrechtsgüter verletzt werden könnten (S. 393), als wünschenswert zu erachten.

(Gunda Meyer)

MRM – MenschenRechtsMagazin, Heft 3/2007, S. 367-369


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